di Irene Cremonini
Architetto, già dirigente della Regione Emilia Romagna in materia di prevenzione sismica nella pianificazione, responsabile del Gruppo di lavoro INU Vulnerabilità sismica urbana e rischi territoriali
L’Istituto Nazionale di Urbanistica INU ha sempre guardato con interesse alle ricostruzioni post-sismiche, storicamente condizionanti l’assetto di molti insediamenti italiani e, fin dagli anni Novanta, ha anche dedicato ricerche e pubblicazioni al possibile contributo della pianificazione alla riduzione preventiva del rischio sismico, tra l’altro costituendo, subito dopo il terremoto dell’Aquila, un apposito Gruppo di Lavoro (GdL).
Tra i vari argomenti da esso affrontati, dal 2014 c’è il sistema italiano di incentivazione fiscale degli interventi edilizi antisismici, di cui si vorrebbero ridurre alcune difficoltà di fruizione, soprattutto nelle aree storiche e nelle periferie meno recenti. Oltre che l’incertezza su continuità ed entità degli sgravi fiscali e la difficoltà di eseguire lavori di consolidamento in presenza di utenza ed in presenza di proprietà condominiali (problemi comuni a tutti gli ambiti), nelle aree di insediamento consolidato nel tempo si aggiungono la necessità di tecniche di intervento compatibili con le strutture ed i valori degli edifici; la difficoltà di indagare materiali e geometrie esistenti; la difficoltà di organizzare i cantieri , anche per la contiguità fra gli edifici.
Nella Normativa Tecnica per le Costruzioni (NTC), la progettazione esecutiva del recupero antisismico di un immobile aggregato ad altri è più complessa rispetto a quella di un edificio isolato, poiché richiede la comprensione del processo storico di formazione non solo dell’edificio, ma anche del tessuto edilizio di contesto (potendo tale processo influire sull’efficacia dei collegamenti tra pareti e quindi sui modi di danno sismico). Si devono inoltre avere informazioni sull’edilizia contigua per rimediare ad eventuali negative interazioni strutturali tra gli edifici. Senza sufficienti informazioni sull’edificio oggetto di intervento e su quelli contigui, la NTC chiede nei calcoli di verifica sismica l’incremento dei valori dei fattori di confidenza, cioè l’aumento delle azioni sismiche da considerare, con conseguente aumento del materiale da impiegare e dei costi esecutivi. Tutto ciò complica la prevenzione proprio là dove il rischio è più elevato rispetto al contesto insediativo, perché negli ambiti di insediamento meno recente:
- le vulnerabilità edilizie potrebbero essere talvolta più elevate e sicuramente sono più diffusi i danni da contatto tra edifici ed è più alta la probabilità di catene di danno (vulnerabilità indotta dal contesto);
- l’esposizione di persone può essere alta (almeno nei centri più vitali) per la densità di residenti, di utenti dei servizi pubblici e delle attività economiche; può essere alta anche l’esposizione di beni, per la concentrazione di servizi collettivi, di valori storici, architettonici ed identitari;
- la pericolosità locale è spesso elevata, per l’amplificazione locale degli effetti sismici (anche come conseguenza del processo di strutturazione storica del territorio che ha via via prediletto insediamenti di culmine, di promontorio, di crinale, di mezzacosta, di fondovalle, con noti problemi topografici, geologici e sismici).
Per diffondere e rendere più efficaci gli interventi edilizi di prevenzione sismica anche nei suddetti contesti, il GdL INU ha ipotizzato i contenuti di un BANDO che Stato o Regioni potrebbero rivolgere ai Comuni sismici: da tali contenuti il programma nazionale Casa-Italia potrebbe trarre utili spunti.
Il BANDO, pubblicato sul sito INU del GdL Vulnerabilità sismica urbana e rischi territoriali, intende mettere a disposizione dei Comuni le risorse necessarie e sufficienti per il rilievo geometrico, materico, dei particolari costruttivi e delle tracce del processo di formazione di interi aggregati edilizi (o di porzioni significative) e per le indagini sui relativi materiali. Tali studi vanno condotti fino a ottenere quel buon livello di conoscenza degli edifici inclusi che, secondo la NTC, permette di abbassare i fattori di confidenza da usare nei calcoli di verifica sismica e, di conseguenza, di ridurre i costi d’intervento edilizio.
L’allegato N.1 al BANDO INU individua gli studi necessari, rapportando il contributo destinato ai Comuni al livello di conoscenza raggiunto. Con il grado di conoscenza ottimale, la riduzione della spesa dell’intervento edilizio può arrivare anche al 30-35% e comunque è molto superiore al costo delle indagini comunali. Sarebbe perciò possibile, oltre all’incentivo fiscale, anche un contributo pubblico sulla residua spesa a carico dei proprietari ovvero sarebbero possibili contributi a fondo perduto per estendere interventi antisismici a tutti gli edifici dell’aggregato, anche a quelli non usati o i cui proprietari non hanno sufficiente capacità economica. Per un reale miglioramento del comportamento sismico dell’aggregato edilizio sarebbe infatti necessario considerare tutti gli edifici componenti.
Secondo il GdL INU, inoltre, la sostenibilità economica e l’efficacia di un programma nazionale per la messa in sicurezza del patrimonio pubblico e privato aumenterebbero considerando non solo la pericolosità di base (classificazione sismica), ma anche i diversi livelli di rischio presenti all’interno del territorio di ciascun comune e considerando le eventuali modificazioni di tali livelli di rischio conseguenti ad ipotesi di trasformazione del territorio, formulate sia nell’ambito di ricostruzioni post-sisma sia nell’ambito di ordinaria pianificazione.
L’idea di BANDO proposta da INU delinea anche un percorso, non vincolante, utile allo scopo di indirizzare gli incentivi dove maggiore è il rischio. Gli incentivi fiscali dovrebbero ricadere preferenzialmente negli aggregati più propensi ad interazioni strutturali negative tra gli edifici componenti. Tali aggregati, per lo scopo del bando, possono essere individuati dal Comune con un’indagine speditiva, di cui viene fornita la metodica nell’allegato n.2 al BANDO.
IL BANDO cerca inoltre di evidenziare se nei Comuni esistano indagini, anche parziali, sul rischio sismico. In Italia sono stati svolti nell’ultimo trentennio vari studi sul rischio sismico a scala urbana, promossi da Regioni, Enti locali e Istituti di ricerca; raramente però tali studi sono stati tradotti in indirizzi per la pianificazione del territorio o per programmi di prevenzione attiva. Occorre far emergere questo patrimonio informativo, considerarlo criticamente, organizzarlo, integrarlo e finalizzarlo alla prevenzione urbanistico-edilizia e ad altre politiche integrate di prevenzione.
Per valutare la completezza delle pre-esistenti indagini sul rischio sismico, il BANDO INU propone come riferimento lo Studio propedeutico all’elaborazione di strumenti d’indirizzo per l’applicazione della normativa sismica agli insediamenti storici, pubblicato nel sito del Consiglio Superiore dei lavori pubblici già dal 2012, ma rimasto a livello di studio in attesa della ridefinizione della NTC. In analogia anche alla Direttiva 2007/60/CE sui rischi da alluvioni e alla Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti climatici - 2013, tale studio tende a:
- riconoscere la multidisciplinarietà del rischio, indagando equilibratamente le tre componenti di pericolosità regionale e locale, di vulnerabilità di edifici e reti (campo delle discipline ingegneristiche e del restauro edilizio e urbano); di esposizione fisica di persone, di beni, di funzioni assicurate dai sistemi urbani quali abitativo, produttivo, dei servizi, della mobilità, ecc. (dominio delle discipline connesse al governo del territorio);
- considerare la multidimensionalità del rischio: oltre ai danni fisici, vanno prevenuti i conseguenti danni funzionali, economici, sociali, culturali, paesistici, ecc. grazie anche alla comprensione degli aspetti sistemici del rischio. Ogni parte del territorio, in relazione con le altre, assicura infatti determinate prestazioni di qualità urbana che decadono con i danni fisici ai manufatti contenitori e alle reti che connettono le parti (mobilità, approvvigionamenti energetici ed idrici, ecc.). I danni sistemici, oltre che da interventi sui manufatti, possono essere contenuti migliorando l’organizzazione spaziale e funzionale dei sistemi, compatibilmente con le esigenze conservative, attraverso piani per il governo del territorio.
Analisi e valutazioni di rischio, dapprima affrontabili a livello qualitativo o semiquantitativo, devono riuscire a comunicare correttamente alle comunità interessate, in modo non tecnico, i livelli e le cause del rischio e le conseguenze che sul rischio stesso può avere ciascuna scelta di trasformazione territoriale, così che la comunità possa contribuire ad individuare politiche appropriate ed integrate (non solo edilizie).
Nota la difficoltà di interventi antisismici su immobili occupati, il BANDO INU stimola anche i Comuni a facilitare gli interventi da parte dei privati. Vengono valutati, ai fini delle graduatorie di merito tra Comuni e tra aggregati: la propensione all’intervento da parte dei proprietari; i tipi di interventi partecipativi con i quali il Comune intende promuovere l’azione dei proprietari; le iniziative del Comune per favorire l’intervento in immobili occupati (es. messa a disposizione di alloggi parcheggio, di depositi per la mobilia, di sussidi per i traslochi, di incentivi al coordinamento, ecc.).
